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Cancuún México 29 de noviembre - 10 de diciembre 
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From Nagoya, multilateralism tends to prevail / Depuis Nagoya, le multilatéralisme tend à s'imposer

France
Le Monde
26/11/2010
Laurence Tubiana

A quelques semaines de la conférence de Cancun qui réunit de nouveau les acteurs de la négociation sur le changement climatique, beaucoup s'interrogent sur l'avenir du système des Nations unies. Ils voient dans les difficultés d'aboutir à un accord sur le climat le signe de l'inadaptation et de l'inefficacité du système. La conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique (CDB) qui s'est tenue à Nagoya, fin octobre, vient de leur offrir un démenti.

Après plus de huit ans de négociations, le protocole sur l'accès aux ressources génétiques et le partage des avantages issus de leur utilisation a été adopté - sur la base de concessions réciproques qui traduisent la volonté d'aboutir des Etats. La conférence a approuvé un nouveau plan stratégique à dix ans qui contient notamment vingt objectifs précis qui s'attaquent concrètement aux principaux mécanismes de destruction de la biodiversité. Enfin, un accord, quoique partiel, est intervenu sur la question du financement Nord-Sud, qui constituait le troisième pilier du " paquet " de négociations.

Cerise sur le gâteau, la CDB a également validé le projet de création de la plate-forme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (le " GIEC de la biodiversité ") dont le projet, initié et soutenu avec constance par la France depuis 2005, rencontre désormais un très large soutien et devrait être soumis prochainement à l'accord de l'Assemblée générale des Nations unies.

Sans vouloir rapprocher trop artificiellement les deux négociations, trois leçons peuvent être tirées de ce succès dans la perspective de Cancun.

La première est que le cadre des Nations unies reste efficace si on sait l'utiliser et qu'il demeure l'instance la plus légitime. Ce cadre, avec ses 192 Etats membres et les nombreux observateurs représentant la société civile, a fonctionné malgré toute sa lourdeur. Bien utilisées, notamment par le secrétariat de la convention et la présidence de la conférence assurée par le Japon, les procédures des Nations unies ont prouvé leur efficacité pour organiser les débats et construire un cadre légitime: chaque pays est reparti de Nagoya avec le sentiment d'avoir passé les compromis nécessaires et aussi d'avoir été écouté.

Le syndrome de la green room qui nourrit les théories des complots et invalide les résultats des accords lorsqu'un petit nombre de pays " puissants " négocient à l'abri du regard des autres a ainsi été évité. Or ce syndrome plane encore sur la négociation climat depuis Copenhague. Si d'autres forums peuvent jouer un rôle complémentaire comme le forum sur les économies majeures ou le G20 qui ont montré leur utilité, ils ne peuvent pas se substituer au cadre onusien. D'où l'importance de Cancun et sa valeur de test pour le système multilatéral.

La deuxième leçon, c'est que les négociations de Nagoya ont de nouveau fait apparaître le rôle toujours plus déterminant non seulement des grands pays émergents, particulièrement du Brésil, de l'Afrique du Sud et de l'Inde (la Chine étant restée plus discrète), mais aussi de pays leaders dans les différents continents d'Afrique, d'Asie ou d'Amérique latine, preuve que la gouvernance mondiale est en pleine mutation. Des groupes de pays à géométrie variable selon les sujets se sont constitués, partageant une volonté clairement affichée d'aboutir à des accords.

La plupart de ces groupes ont été conduits par des pays en développement: la réussite de Nagoya est donc leur réussite tant la convention et le nouveau protocole sont " leurs " traités dont ils ont conduit l'élaboration. Inversement, on peut légitimement se demander à quel point l'absence des Etats-Unis (un des seuls Etats à ne pas avoir ratifié la CDB) de la table des négociations n'a pas représenté un facteur décisif dans la possibilité d'aboutir in extremis à un accord global. Signe des temps, ce schéma, avancer sans les Etats-Unis en attendant leur ralliement, commence à être de plus en plus évoqué dans la négociation climat.

La troisième leçon tient à la forme des engagements pris: l'accord de Nagoya repose sur la définition et la mise en œuvre de législations nationales se référant aux principes communs négociés dans la convention et le nouveau protocole, la préférence pour la souveraineté, point fort des positions des grands pays émergents est ainsi respectée.

Ces engagements sont indicatifs et reposent sur la volonté des Etats de mettre en œuvre, contrairement à ce que l'on cherche à obtenir dans la négociation climatique. Ce caractère indicatif est la condition d'une vision large de l'accord où les Etats ne cherchent pas à minimiser leurs engagements de peur d'être pris en défaut. Cela a permis cette fois à Nagoya de s'attaquer enfin aux causes des dégradations plutôt que d'invoquer des objectifs quantifiés très agrégés qui restent des références rhétoriques. La flexibilité de l'accord est le prix à payer de son étendue.

On peut le regretter en pensant à l'urgence de la crise écologique, mais sans pour autant sous-estimer la portée effective des décisions prises à Nagoya. Bien sûr, les vingt objectifs pour 2020 fixés par la CDB n'ont pas de caractère contraignant et leur non-respect ne donnerait pas lieu à des sanctions. Il n'en reste pas moins qu'ils ont le statut d'une recommandation solennelle dont les différents acteurs peuvent s'emparer pour peser sur les logiques économiques et les politiques publiques et s'efforcer d'inverser les tendances. Ce droit, parfois qualifié de “soft law”, exerce en réalité une influence non négligeable.

Le facteur d'incertitude joue à plein dans la négociation sur la biodiversité et explique aussi ce besoin de flexibilité. Dans le cas du climat et grâce aux travaux du Groupe intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) et aux scénarios qu'il a développés, les mécanismes de causalité reliant les émissions de gaz à effet de serre au réchauffement sont établis et quantifiés, ce qui fonde l'adoption d'objectifs quantifiés en matière d'émissions de gaz à effet de serre.

L'appauvrissement des écosystèmes et de la biodiversité relève encore d'une connaissance plus empirique, moins quantifiée et modélisée; c'est tout le sens du projet Plate-forme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES en anglais) dont on attend qu'il renforce les bases scientifiques des décisions à prendre en la matière. Pour autant - même dans le cas du climat - l'incertitude des Etats sur leur capacité à respecter des objectifs continue de jouer un rôle majeur dans les blocages actuels. D'où la tentation de vider de leurs contenus les mécanismes de surveillance et le besoin, pour réussir la négociation climat, de s'entendre sur des clauses de révision et sur des mécanismes d'ajustement progressif des objectifs.

Cette difficulté d'imaginer le futur et de l'inscrire dans une négociation globale justifie les approches fondées sur les déclarations volontaires et les approches par le bas: elles sont un facteur de sécurité et d'apprentissage. A terme elles sont aussi un facteur d'échec et d'insécurité collective : en additionnant les offres faites à Copenhague, on doit constater qu'on est encore loin du but recherché. Et si, à Cancun, il est trop tôt pour renverser cette perspective, il faut créer les conditions de sa transformation.

Repères "Cancun"

On désigne par ce nom la Conférence sur le changement climatique qui se tient du 29 novembre au 10 décembre dans une station balnéaire mexicaine. Elle réunit 192 Etats qui chercheront à prendre des mesures afin de limiter la hausse de la température moyenne de la planète.

Réchauffement

Les engagements de la cinquantaine de pays représentant 78 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre sur ce qui est nécessaire pour limiter le réchauffement par rapport à l'ère préindustrielle, demeurent très en deçà de l'objectif des 2 oC (intégré pourtant dans l'accord de Copenhague). La tendance continue à tourner autour de 3, 5 oC. L'Union européenne vise pour sa part une réduction de ses émissions de 20 % d'ici à 2020, par rapport à 1990.

"Copenhague "

Cet accord de décembre 2009 qui était non contraignant s'est révélé un échec. Il a été contesté par plusieurs pays du Sud appuyés par la Chine, le Brésil et l'Inde et n'a pas été intégré dans les instruments juridiques de la Convention de l'ONU sur le changement climatique.

La préservation de la forêt

Un partenariat initié par la France et la Norvège a été lancé pour faire aboutir la création d'un mécanisme de protection des forêts baptisé (REDD) et qui récompensera les pays protégeant ou étendant leur superficie forestière.

"Fonds vert"

La création d'un fonds pour mobiliser ensemble 100 milliards de dollars (73 milliards d'euros) par an à partir de 2020 pour financer la transition vers un modèle de développement sobre en carbone est envisagée. Il devra permettre aux pays en développement de s'adapter aux conséquences du réchauffement.

A lire :

Bilan Planète 2010, hors-série Le Monde, 9,95 euros ;

Aux origines de l'environnement, de Pierre-Henri Gouyon et Hélène Leriche, (Fayard, 497 p., 48,90 euros) ;

Les Guerres du climat, d'Harald Welzer (Gallimard, 2009, 365 p., 24,50 euros) ;

Trente-trois questions sur l'histoire du climat, d'Emmanuel Le Roy Ladurie (entretiens avec Anouchka Vasak), (Pluriel, 186 p., 7,50 euros).

 

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